“十四五”能源治理：現(xiàn)代、高效、協(xié)同缺一不可

        4月26日，中央財經(jīng)委員會第十一次會議召開，會議強調(diào)，基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和發(fā)展模式，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家打下堅實基礎(chǔ)。
（來源：微信公眾號“能源評論•首席能源觀”  作者：韓文科）
        對于能源行業(yè)如何參與構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施，會議給出了明確方向：要加強能源等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把聯(lián)網(wǎng)、補網(wǎng)、強鏈作為建設(shè)的重點，著力提升網(wǎng)絡(luò)效益；發(fā)展分布式智能電網(wǎng)，建設(shè)一批新型綠色低碳能源基地，加快完善油氣管網(wǎng)。
        不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代、高效、綠色是能源現(xiàn)代化基建的關(guān)鍵詞。在不久前推出的《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》中，上述幾個詞也是業(yè)內(nèi)人士提出的重點。
        “現(xiàn)代能源體系”并非一個全新的概念。2017年，為貫徹落實中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議和國家能源委員會第二次會議精神，國家發(fā)展改革委和國家能源局聯(lián)合印發(fā)《能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略（2016—2030）》，其中就有“到2030年，我國將初步構(gòu)建現(xiàn)代能源體系”的表述。
        不久前公布的《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）為這個概念加入了新的內(nèi)涵。這項規(guī)劃是根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）編制。《綱要》明確了長期和短期目標，短期目標是構(gòu)建新發(fā)展格局，長期目標是到2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
        和《綱要》一脈相承，“現(xiàn)代化治理”也是能源行業(yè)在未來幾年的工作目標，具體來看，就是全面推進綠色發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代能源體系。
        從這個意義上看，《規(guī)劃》可以被視作一個“建設(shè)現(xiàn)代能源體系”的規(guī)劃。
“現(xiàn)代能源體系”是什么？
        《規(guī)劃》中的“現(xiàn)代能源體系”，既有對原有發(fā)展模式的傳承，也體現(xiàn)了“雙碳”目標下轉(zhuǎn)型升級的需要。
        以往，我國能源規(guī)劃大都以“保障能源供應(yīng)平衡”為目標，如在生產(chǎn)端建設(shè)煤炭、油氣基地，在輸送環(huán)節(jié)建設(shè)特高壓、燃氣管道，在消費側(cè)加強節(jié)能工作等。   
        現(xiàn)代能源體系繼承了既有規(guī)劃在供應(yīng)、輸送和消費方面的思路，但在著力點上更突出了“現(xiàn)代”的理念，構(gòu)建以現(xiàn)代制造、現(xiàn)代科技、現(xiàn)代治理為支撐的能源系統(tǒng)。
        現(xiàn)代制造是基礎(chǔ)。《規(guī)劃》指出，我國能源技術(shù)裝備形成了一定優(yōu)勢。圍繞做好碳達峰、碳中和工作，能源系統(tǒng)面臨全新變革需要，迫切要求進一步增強科技創(chuàng)新引領(lǐng)和戰(zhàn)略支撐作用，全面提高能源產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平。換句話說，在現(xiàn)代能源體系下，為能源服務(wù)的現(xiàn)代制造業(yè)需要代表工業(yè)行業(yè)的領(lǐng)先水平，設(shè)施技術(shù)要具備領(lǐng)軍特征。
        現(xiàn)代科技是動力。《規(guī)劃》對科技創(chuàng)新有明確的表述：“十四五”時期將進一步發(fā)揮好科技創(chuàng)新引領(lǐng)和戰(zhàn)略支撐作用，增強能源科技創(chuàng)新能力，加快能源產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和智能化升級，推動能源系統(tǒng)效率大幅提高，全面提升能源產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平。未來，新興科技與能源產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展將成為趨勢，儲能、氫能等前沿技術(shù)將更多地應(yīng)用在能源行業(yè)，與數(shù)字技術(shù)融合也將成為推動行業(yè)發(fā)展的動力。
        現(xiàn)代治理是關(guān)鍵。《規(guī)劃》還提出，要增強能源治理效能，這就需要引入高效治理模式，讓能源生產(chǎn)消費和能源發(fā)展的趨勢相適應(yīng)。
        首先，高效治理模式表現(xiàn)為審批或核準時間的縮短。過去，一些需要審批或核準能源項目的前期籌備時間之所以長，原因在于管理部門多、辦理過程長。未來，能源管理部門通過改革審批、核準或備案等方式和實行網(wǎng)上線上辦公等手段，可以進一步縮短時間、提高效率。
        其次，高效治理模式體現(xiàn)在管理精細度提升上。隨著新能源占比提高、碳中和等目標的明確，能源行業(yè)要面臨比過去更復(fù)雜的局面，而諸如環(huán)境友好、節(jié)能減排的新目標和新要求，都會成為能源建設(shè)項目的“紅線”，需要相關(guān)方關(guān)注和落實。既要實現(xiàn)能源生產(chǎn)供應(yīng)的目標，又不能踩到生態(tài)“紅線”，就需要治理方式更加精準精細。
        再次，高效治理模式還將提高行業(yè)的綠色附加值。“十四五”是碳達峰的關(guān)鍵期、窗口期，要讓能源行業(yè)實現(xiàn)綠色低碳，需要政策不斷加力和優(yōu)化，監(jiān)管能力不斷提升，而高效管理模式則有助于政策和監(jiān)管的改進。
        更高效、更精準、更綠色的能源治理模式，不僅是國內(nèi)推進“雙碳”目標的必備條件，也順應(yīng)了全球綠色治理的趨勢。
“高效治理模式”如何落地？
        那么，高效治理如何落地，才能破除制約能源高質(zhì)量發(fā)展的體制機制障礙，進一步增強能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力？
        在國家能源局對《規(guī)劃》的解讀中，提升能源治理效能通過三個方面落實：一是完善能源法律法規(guī)體系，二是健全能源轉(zhuǎn)型市場化機制，三是深化能源領(lǐng)域“放管服”改革。
        在完善能源法律法規(guī)體系方面，《規(guī)劃》提出將建立以能源法為統(tǒng)領(lǐng)，以煤炭、電力、石油天然氣、可再生能源等領(lǐng)域單項法律法規(guī)為支撐，以相關(guān)配套規(guī)章為補充的能源法律法規(guī)體系。
        事實上，在過去幾年中，隨著全面依法治國進程的深入推進，我國能源法律體系也在逐步完善中。下一步，能源法律體系的優(yōu)化將更貼近“雙碳”目標，如納入生態(tài)和綠色發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容，讓能源革命的推進獲得更多的法律支持。
        在完善綠色低碳政策體系方面，《規(guī)劃》提出健全能源轉(zhuǎn)型市場化機制，推動電力、油氣等領(lǐng)域體制機制改革向縱深發(fā)展。
        推動和引導(dǎo)能源實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，既需要目標遠大的宏觀政策，也需要反應(yīng)靈活的市場化機制，比如價格機制，從而讓生產(chǎn)和供應(yīng)清潔能源的企業(yè)，可以獲得比生產(chǎn)供應(yīng)常規(guī)能源更好的效益。在建立市場化機制的過程中，借助市場化工具是重要手段，比如引入綠色信貸、綠色信用評級等工具，將更多綠色指標納入上市企業(yè)的評價和發(fā)展標準之中，可以促進市場形成綠色發(fā)展的導(dǎo)向，推動能源企業(yè)創(chuàng)新、引導(dǎo)其低碳發(fā)展。
        在深化能源領(lǐng)域“放管服”改革方面，《規(guī)劃》提出要充分激發(fā)市場主體活力，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。能源行業(yè)的多數(shù)項目投資大，受到政府管制的概率高。但從經(jīng)濟學(xué)角度看，受管制越多，項目面臨的非技術(shù)成本就會越高。降低能源尤其是新能源項目的非技術(shù)成本，也是近年來全球能源行業(yè)的呼聲。目前，非技術(shù)成本很大一部分就是管制成本。如準備一個大型能源項目，籌備期長達數(shù)年，這個過程中成本耗費就會很大。如果籌備時間可以縮短，成本就能降低，效率也會提高。但需要注意的是，提升效率、減少時間不等于流程“縮水”，特別是安全、生態(tài)、節(jié)能相關(guān)的各種要求不能降低。可以借助技術(shù)手段或市場機制加快推進審批速度，提升工作效率，以減少成本、縮短時間。
如何減少“合成謬誤”？
        在《規(guī)劃》中，除了“雙碳”“綠色”等關(guān)鍵詞，“協(xié)同”一詞出現(xiàn)了16次，涉及多能協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同、部門協(xié)同、目標協(xié)同、科技協(xié)同等多個層面。這說明，協(xié)同發(fā)展也是“十四五”現(xiàn)代能源體系建設(shè)的核心要求。《規(guī)劃》指出，必須協(xié)同推進能源低碳轉(zhuǎn)型與供給保障，加快能源系統(tǒng)調(diào)整以適應(yīng)新能源大規(guī)模發(fā)展，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式。
        之所以強調(diào)“協(xié)同發(fā)展”，是因為在過去一段時間內(nèi)，部分地區(qū)、部分能源行業(yè)的某些環(huán)節(jié)暴露出“合成謬誤”的問題——每一個局部的措施看上去都是理性、正確、有效率的，但疊加起來的整體系統(tǒng)卻出現(xiàn)了很大的偏差。出現(xiàn)“合成謬誤”問題的原因在于政策協(xié)調(diào)不力，其中既有政策之間互相抵消的因素，也有政策在執(zhí)行過程中無法走通的因素。
        “合成謬誤”概念的提出者、諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主保羅•薩繆爾森給出的破解方案是“公共改進”，即改變規(guī)則，減少低水平的過度競爭。在能源領(lǐng)域，破解“合成謬誤”仍需通過政策制定和執(zhí)行來解決。在政策制定的過程中，要強調(diào)整體性、協(xié)同性，還要根據(jù)具體的情況掌握執(zhí)行力度。
        其一，應(yīng)以“雙碳”目標為原點和頂層設(shè)計。2021年10月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》既是我國碳達峰碳中和工作的頂層設(shè)計，也是“十四五”期間能源行業(yè)的政策指引。各級各類規(guī)劃、各類具體政策的出臺都應(yīng)與“雙碳”目標、重大政策和重大工程相協(xié)調(diào)，這是政策打通和落地的前提和基礎(chǔ)。
        其二，要加強協(xié)同協(xié)調(diào)機制建設(shè)。在整體方針明確的前提下，政策執(zhí)行者需要更全面地去理解、熟悉政策導(dǎo)向。同時，相關(guān)部門還應(yīng)加強協(xié)調(diào)機制的建設(shè)，如就某項政策的執(zhí)行進行討論、提出意見、并及時解決，降低出現(xiàn)“合成謬誤”的概率。
        其三，落實政策要把握好執(zhí)行力度。政策的落實應(yīng)注重實事求是，在經(jīng)濟下行壓力比較大的時候，一些規(guī)范行業(yè)運轉(zhuǎn)政策要謹慎出臺，或在推出時掌握好執(zhí)行力度。如果政策執(zhí)行得過于“強硬”，就可能導(dǎo)致激勵的效果相互抵消。
（作者系國家發(fā)改委能源研究所原所長、高級顧問）